Capacidad de las organizaciones internacionales para hacer frente a las misiones complejas del siglo XXI

Introducción

Los conflictos entre Estados han dado paso, de forma creciente, a conflictos intraestatales, pricipalemte en aquellos Estados con una estructura poco consolidada, como son los países procedentes de la descolonización o de los acuerdos que pusieron fin a las Segunda Guerra Mundial.

Para hacer frente a estos nuevos tipos de conflico a la Organización de Naciones Unidas (ONU) han ido desarrollando una serie de instrumentos que van más allá de la simple interposición entre adversarios, para tratar de consolidar las precarias paces logradas a través de la reconstrucción de los «estados fallidos» en sus diferentes facetas (política, económica, etc.).

Esta necesidad ha sido también sentida por la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN) y la Unión Europea; la primera ha respondido a través de los que ha denominado Comprehensive Approach, uniendo pacificación con reconstrucción, y la Unión Europea principalmente mediante el uso de lo que ha venido a denominarse soft-power; misiones policiales, de apoyo a elecciones, en el campo jurídico, etc.

No obstante, y pese a los importantes logros alcanzados, dada la falta de una acuada doctrina y de una mejor cooperación con otros factores, fundamentalmente Organizaciones No Gubernamentales (ONG), el camino a recorrer es todavía importante.

Primeros intentos

Los intentos de la comunidad internacional por evitar guerras o enfrenta­mientos entre las naciones es ya antiguo. Quizá deberíamos recordar la fallida Sociedad de Naciones, tras la Primera Guerra Mundial, que aportó una serie de iniciativas que quizá haya que recuperar. Además de esta­blecer una estructura que años después sería reproducida por Naciones Unidas, estableció la práctica de colocar determinados territorios bajo la administración de la Sociedad de Naciones, hasta el momento en que di­cho territorios pudiesen bien convertirse en nuevos países independientes o integrados en otras estructuras. Es sorprendente, para un observador externo, el comprobar que este modelo de situación, perfectamente legal desde el punto de vista del Derecho Internacional, no se haya propuesto en épocas recientes pues el número creciente de los denominados «Esta­dos fallidos» podría aconsejar el retomar esta experiencia histórica como única salida con posibilidades de éxito.

Tras el fracaso de la Sociedad de Naciones, debido fundamentalmente a la falta de voluntad por parte de sus miembros a conferir a la Organiza­ción suficiente capacidad para imponer sus resoluciones (1), as tremen­das consecuencias de la Segunda Guerra Mundial obligó a los Estados a enfrentar la realidad de que, o se disponía de un instrumento suficien­temente fuerte o la nueva Organización estaba también condenada al fracaso.

Las Naciones Unidas

Por ello, y durante las últimas fases de la Segunda Guerra Mundial, pero antes de su finalización, los países aliados empezaron a diseñar una es­tructura capaz de asegurar la paz, incluso por la fuerza, sin darse cuenta que muy pronto los vencedores se encontrarían divididos y enfrentados en una larga guerra fría. No obstante, es en este contexto de euforia ante el fin de la guerra, en la idea de que las concesiones hechas a Hitler no impidieron una guerra mundial, y en que la experiencia lograda en coope­ración militar permitiría acciones internacionales coordinadas, en los que se basaron muchos párrafos de la Carta de Naciones Unidas.

Conviene recordar los dos capítulos que dan pie a la intervención de Na­ciones Unidas en la resolución de conflictos (2). El capítulo VI, cuyo título es «Arreglo pacífico de controversias» menciona que las partes en una controversia cuya continuación sea susceptible de poner en peligro el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales tratarán de bus­carle solución, ante todo, mediante la negociación, la investigación, la mediación, la conciliación, el arbitraje, el arreglo judicial, el recurso a or­ganismos o acuerdos regionales u otros medios pacíficos de su elección.

Si el Consejo de Seguridad estimare que la continuación de la controver­sia es realmente susceptible de poner en peligro el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales, decidirá si ha de proceder a imponer soluciones como sería mediante una resolución del Tribunal Internacional de Justicia o si ha de recomendar los términos de arreglo que considere apropiados.

En el capítulo VII, cuyo título es «Acción en caso de amenazas a la paz, quebrantamientos de la paz o actos de agresión» señala en su artículo 39 que el Consejo de Seguridad determinará la existencia de toda amenaza a la paz, quebrantamiento de la paz o acto de agresión y hará recomen­daciones o decidirá que medidas serán tomadas de conformidad con los artículos 41 y 42 para mantener o restablecer la paz y la seguridad internacionales.

Artículo 41: «El Consejo de Seguridad podrá decidir qué medidas que no impli­quen el uso de la fuerza armada han de emplearse para hacer efec­tivas sus decisiones, y podrá instar a los miembros de Naciones Unidas a que apliquen dichas medidas, que podrán comprender la interrupción total o parcial de las relaciones económicas y de las comunicaciones ferroviarias, marítimas, aéreas, postales, telegrá­ficas, radioeléctricas y otros medios de comunicación, así como la ruptura de relaciones diplomáticas.»

Artículo 42: «Si el Consejo de Seguridad estimare que las medidas de que tra­ta el artículo 41 pueden ser inadecuadas o han demostrado serlo, podrá ejercer, por medio de fuerzas aéreas, navales o terrestres, la acción que sea necesaria para mantener o restablecer la paz y la seguridad internacionales. Tal acción podrá comprender demos­traciones, bloqueos y otras operaciones ejecutadas por fuerzas aé­reas, navales o terrestres de miembros de Naciones Unidas.»

Como vemos, este perfil estaba orientado a evitar que algún Estado, como había ocurrido con Alemania y Japón, pudiese provocar una nueva catástrofe. Pero muy pronto la rivalidad entre los grandes hizo peligrar la viabilidad de Naciones Unidas. Recordemos la guerra de Corea, en la que el Consejo de Seguridad resultó bloqueado por la Unión Soviética, que reclamaba que el puesto de China que ocupaba Taiwan correspondía a la China de Mao.

Estados Unidos fueron capaces de soslayar esta situación al lograr la aceptación de la resolución 377 de la Asamblea General, conocida en castellano como «Unión pro paz» (3), que establecía que, en caso de que el Consejo de Seguridad no pudiese actuar para mantener la paz y seguridad internacional, por desacuerdo entre los cinco miembros per­manentes, el asunto sería estudiado de forma inmediata por la Asamblea General mediante una sesión especial de emergencia.

Por otra parte también los tipos de conflictos cambiaron. El nacimien­to de alianzas militares como la OTAN, la Organización del Tratado del Sureste Asiático o el Pacto de Varsovia prometían mayor seguridad a sus miembros, y su establecimiento iba haciendo cada vez más difíciles situaciones como las que finalmente condujeron a la Segunda Guerra Mundial. El arma nuclear contribuyó a la disuasión aunque fuese basán­dose en el equilibrio del terror o del concepto de destrucción mutua ase­gurada. Por ello quedaron prácticamente excluidos los enfrentamientos bélicos directos entre naciones que pudiesen afectar a la paz y seguridad mundial, pero si fuimos testigos de una serie de conflictos locales en los que generalmente los bloques comunista y occidental eran actores en la sombra. Naciones Unidas siguieron la evolución de los mismos, pero sin intervenir, pues tradicionalmente cada uno de los grandes se inclinaba hacia alguno de los contendientes y era capaz de vetar resoluciones con­denatorias de su protegido.

Mención especial merece la Misión en el Congo (ONUC) del año 1960 (4), pues marcó un hito en la responsabilidad asumida por Naciones Unidas y su efecto en los años siguientes. No sólo hubo que enviar una fuerza combatiente importante, sino que la debilidad del Gobierno congoleño provocó un caos que arrastró a la ONU, no sólo militarmente sino a su importante componente civil. El conflicto enfrentó al secretario general Hammarskjöld con la Unión Soviética, le costó la vida en un accidente y dejó a la Organización sumida en una grave crisis política y financiera. Es también digno de mención el hecho de que, medio siglo más tarde, la ONU se ha visto arrastrada de nuevo a un conflicto en el Congo en apoyo a un gobierno ineficaz, por decir lo menos. Y hay que mencionar que la Misión se denomina MONUC, muy próxima en sonido a la anterior misión de tan duras experiencias.

El primer conflicto del Congo surgió de la precipitada descolonización que hubo de realizar Bélgica (5) (resolución 145) ante la presión inter­nacional, dejando un país sin organización ni cuadros para gobernarlo. La Unión Soviética trató de impulsar la toma de poder por los comu­nistas locales, y, al final, las fuerzas de los cascos azules que se habían desplegado para apoyar al Gobierno legítimo a consolidar las Fuerzas Nacionales de Seguridad se vieron totalmente involucradas en conflictos internos. La errática y sectaria acción del Gobierno congoleño provocó que en muchas ocasiones las fuerzas de Naciones Unidas se vieran for­zadas a actuar para proteger inocentes, siendo posteriormente criticadas por el Gobierno congoleño. El deterioro de la situación obligó al Consejo de Seguridad a autorizar el uso de la fuerza para evitar una guerra civil. La compleja situación arrastró a las fuerzas de Naciones Unidas a una in­tervención cada vez más directa en el conflicto, y a que fuesen objeto de ataque por parte de todos los contendientes: Ejército congoleño, fuerzas de la Gendarmería de Katanga, mercenarios, etc. como reacción de una decisión que parecía orientada a imponer una solución a un problema político interno.

El resto es historia, pero de esta operación se sufrieron una serie de ex­periencias y se dedujeron una serie de lecciones, comenzando por el importante número de bajas entre las fuerzas de los cascos azules, que provocaría en el futuro la resistencia a proporcionar fuerzas a Naciones Unidas; el gran coste económico, y la división entre los miembros de Na­ciones Unidas en cuanto a las misiones a asignar a las fuerzas. Al mismo tiempo, la actuación enérgica del secretario general provocó la irritación de muchos países, que tuvo consecuencias en el perfil que se buscó para los sucesores de aquél, mucho más «manejables».

Se entró entonces en un largo periodo de bajo perfil para las operacio­nes de Naciones Unidas. Frente a la aplicación del hard-power, el nuevo modelo consistió en un uso permanente del soft-power caracterizado por multiplicidad de reuniones e intentos de mediación que en el mejor de los casos llevaba a la aprobación de una simple presencia de los cascos azules con muy pocas atribuciones. Las más comunes eran las simples misiones de observadores, como las desplegadas en los altos del Golán (UNDOF) (6) o la existente en Cachemina (UNMOGIP) (7). Estas opera­ciones desplegaban inicialmente en la línea de alto el fuego entre con­tendientes. El propósito era mantener o ayudar en la aplicación de los acuerdos (incluso de cese el fuego) entre Estados previamente beligeran­tes. Su cometido se limita a certificar la ocurrencia o no de violaciones de los acuerdos. Es un papel poco gratificante, y todo el mundo recuerda la famosa foto de los tanques israelíes cruzando sus fronteras y entrando en la península de Sinaí pasando frente a un puesto de observación de Naciones Unidas cuyos miembros se limitaban a anotar en número de vehículos que avanzaban. Las misiones más claras fueron las que han detenido los diferentes enfrentamientos entre Israel y sus vecinos, como la que desplegó durante años en el desierto de Sinaí, entre Israel y Egipto y la actual con Siria ya mencionada. Frecuentemente se ha acusado a Naciones Unidas de no resolver realmente los conflictos, sino simple­mente congelarlos, lo cual tiene bastante de cierto.

La aparición de conflictos intraestatales, generalmente de gran violen­cia, empezó a perfilar un nuevo campo de posible acción de Naciones Unidas, no sólo en su faceta de facilitador de acuerdos que evitasen escaladas de las tensiones sino también como garante de los acuer­dos alcanzados. Cuando las partes llegaban a acuerdos iniciales de alto el fuego se desplegaba una fuerza de interposición tras la aprobación de una resolución que daba lugar a una misión de mantenimiento de la paz. La finalidad de garantizar el mencionado alto el fuego mientras se ganaba tiempo para una solución negociada del conflicto más allá del simple alto el fuego. Los pasos siguientes en el proceso ya dependían de las naciones afectadas, que en muchos casos seguían manteniendo sus posiciones políticas haciendo muy difícil la solución completa. Es lógico que los que se sentían más débiles recibían con alivio esta presencia militar mientras que los más fuertes sólo entraban en el proceso por la presión internacional.

Una de las más antiguas es la Misión en Chipre (UNFICIP) (8). Establecida en el año 1964, aún continúa desplegada dividiendo la Isla, y dando lugar a un fenómeno económico que se ha repetido frecuentemente en otros escenarios y que se conoce como «chipritización» de la economía local. El fenómeno consiste en que esta economía local se basa y se ha hecho totalmente dependiente de la venta a las fuerzas de Naciones Unidas de todo lo necesario para su subsistencia, de forma que si las fuerzas se retiran la economía local sufriría un serio descalabro, así que nadie tiene prisa en perturbar esta paz precaria ni tampoco tiene prisa en lograr la paz definitiva, que significaría la salida de las fuerzas de los cascos azules y con ello las ventas a los mismos.

Parece necesario mencionar que este tipo de misiones tienen difícil en­caje en la letra de la Carta de Naciones Unidas, aunque no en su espíritu. Es por ello por lo que se ha venido en denominarlas como operaciones de mantenimiento de la paz bajo el capítulo VI y medio, pues no pretendían sustituir a los medios de solución pacífica y voluntaria, previstos en el capítulo VI, ni buscaban reforzar las acciones coercitivas, contempladas en el capítulo VII para las amenazas a la paz o los actos de agresión. Las fuerzas desplegadas tienen una serie de limitaciones en el uso de la fuer­za que luego mencionaremos.

En el Programa para la Paz (1992) (9) el entonces secretario general, se­ñor Boutros Ghali y su suplemento (1995) (10), se considera como opera­ción de mantenimiento de la paz al: 

«Despliegue sobre el terreno, con el consentimiento o la aquiescen­cia de todas las partes implicadas, de una presencia internacional (normalmente, de Naciones Unidas, o con autorización de Naciones Unidas), incluyendo en la mayoría de los casos personal militar, poli­cial y civil, con el objeto de prevenir, contener o estabilizar una situa­ción de conflicto y apoyar los esfuerzos para encontrar una solución permanente a ese conflicto o a alguna de sus manifestaciones.»

Las características de este tipo de operaciones son:

Consentimiento previo de las partes en conflicto para el establecimien­to de la misión.

Contribución voluntaria de contingentes militares por parte de los Esta­dos miembros, preferiblemente neutrales o en todo caso no implicados de ningún modo en la situación.

Estricta imparcialidad respecto a las partes enfrentadas (con las que se desarrolla un proceso paralelo de diálogo y mediación).

No utilización de la fuerza por parte de Naciones Unidas (excepto en caso de legítima defensa de los integrantes de la operación).

Dirección y control de la operación por parte del secretario general, siguiendo las directrices de los órganos políticos de la Organización (Asamblea y Consejo de Seguridad, según el caso).

Desde entonces se ha recorrido un largo trecho que ha cuestionado la va­lidez de estos principios. Como experiencias mencionaremos el fracaso de la misión en Somalia, las matanzas en Bosnia, el genocidio en Ruanda, etc. Analicemos la evolución de estos principios:

1. Consentimiento previo de las partes en conflicto para el establecimiento de la misión. Este requisito se ha mantenido, pero poniendo el énfasis en la palabra «previo». La comunidad internacional ha empezado a dar­se cuenta que, en excesivas ocasiones, algún grupo que inicialmente había aceptado el acuerdo, lo rompe unilateralmente para lograr venta­jas para el futuro. Esto ha ocurrido en repetidas ocasiones en Angola, Sierra Leona, etc. Por ello, y de acuerdo con la nueva doctrina de legíti­ma defensa que se explicará después, las fuerzas de Naciones Unidas pueden emplear la fuerza contra las facciones que violan su consentimiento previo, aunque en general se ha sido bastante remiso a hacerlo.

2. Contribución voluntaria de contingentes militares por parte de los Esta­dos miembros, preferiblemente neutrales o en todo caso no implicados de ningún modo en la situación. La presencia de fuerzas francesas en África, por ejemplo en el Chad, o Reino Unido en Sierra Leona cada vez se ha visto con más naturalidad.

3. Estricta imparcialidad respecto a las partes enfrentadas (con las que se desarrolla un proceso paralelo de diálogo y mediación). La imparciali­dad no debe confundirse con la pasividad. La imparcialidad consiste en no proporcionar ventajas en la negociación a ninguna de las partes, pero no la no intervención ante masacres o ante impedimentos al re­parto de ayuda humanitaria, o incluso al mero robo de esta ayuda.

4. No utilización de la fuerza por parte de Naciones Unidas (excepto en caso de legítima defensa de los integrantes de la operación). Este de­recho a la autodefensa se ha hecho extensivo, y obligatorio, en la pro­tección de la población civil y en el cumplimiento del mandato, pero siempre dentro de los medios disponibles, lo que permite una salida fácil para la inacción.

5. La dirección y control siguen siendo del Consejo, pero cuando organiza­ciones regionales. Siguiendo el capítulo VIII se hacen cargo de la misión, el control en muchos casos queda reducido a una lejana supervisión.

Pese a las críticas, es necesario mencionar que algunas de estas misio­nes acabaron con éxito. Se puede recordar, por la importante participa­ción española, la Misión en Angola (UNAVEM) para certificar la retirada de las fuerzas cubanas de Angola como paso previo al proceso de indepen­dencia de Namibia, bajo control de Suráfrica. El resultado final posibilitó dicho proceso de independencia.

La realidad del final de la guerra fría y el progresivo abandono de los en­frentamientos entre bloques a través de otros países, –hay que recordar la famosa política contra el efecto dominó que temía el mundo occidental–, se iba notando en diversas partes del mundo, no sólo en África. Merece especial atención todo el proceso de pacificación de Centroamérica que resultó de los Acuerdos de Esquipulas. Su aplicación presentó una serie de nuevos retos a Naciones Unidas, a los que trató de aplicar soluciones originales.

Los acuerdos de paz que se iban logrando entre los gobiernos y los grupos opositores empezaron a incluir la necesidad de recuperar a los comba­tientes que habían dedicado muchos años a combatir, y que necesitaban un auténtico proceso de rehabilitación y medios para su reintegración en la sociedad. Esto obligó a desarrollar procesos que se conocen actual­mente como Desarme, Desmovilización y Reintegración (DDR) (11).

Los que diseñan políticas internacionales piensan que un DDR formal­mente acordado constituye uno de los pasos más importantes en todo proceso de paz. El Banco Mundial ha definido un programa de DDR con éxito como «el factor clave en una transición efectivas de la guerra a la paz». Un proceso de DDR que no tiene éxito puede poner en peligro la estabilidad de un acuerdo de paz y amenaza la posibilidad de una paz sostenible a largo plazo. Pero la disolución de las unidades de combate, el desarme y desmovilización de los ex combatientes, su regreso a sus familias y su reintegración a sus comunidades es algo que requiere tiem­po, además de ser difícil y costoso.

El proceso completo tiene tres fases que se solapan también y dependen una de otra:

1. El Desarme está definido por Naciones Unidas como «recoger las ar­mas, tanto pequeñas como pesadas, dentro de una zona de conflicto». Por lo general, el desarme físico ocurre en zonas de reunión fijadas en el curso de las negociaciones de paz, neutralizadas a través de la reti­rada de fuerzas militares y aseguradas por los cascos azules, donde las armas serán entregadas, almacenadas en un sitio seguro y finalmente destruidas.

2. La Desmovilización es el «proceso de desmantelar formalmente las for­maciones militares y, a nivel individual, significa el proceso de liberar a los combatientes de un estado de movilización». La despedida de ex combatientes debe agilizarse al máximo. Los ex combatientes se transportan en la siguiente fase normalmente a sus hogares, o a distri­tos nuevos, y se les obsequian pequeños «paquetes» también iniciales de reinserción.

3. La Reintegración misma consta de dos etapas: la reinserción inicial y la reintegración a largo plazo. La reinserción se refiere al periodo breve de la llegada del ex combatiente a su antigua residencia o a una nueva comunidad. La reintegración es un proceso mucho más prolongado que pretende asegurar el desarme permanente y una paz sostenible. Esto incluye asistencia para la comunidad y para el ex combatiente durante la difícil transición a la vida civil. Durante esta etapa, los ex combatientes pueden disfrutar de servicios de búsqueda de empleo, participar en programas de capacitación para ciertos oficios, lo mismo que en programas de crédito, becas o rehabilitación.

En algunos casos, la comunidad internacional agrega una cuarta R a la si­gla DDR, para dar el DDRR. Esta última se refiere a la Rehabilitación, que abarca asuntos difíciles tales como la necesidad de tratar los aspectos psicológicos y emocionales relacionados con el regreso al hogar, además de problemas que surgen con respecto a la comunidad en general. Casi todos los programas de DDR incluyen la rehabilitación en alguna forma. Sin embargo, la sigla más usual que se emplea para el desarme, la des­movilización y el reintegro es simplemente el DDR.

Un programa de DDR se negocia normalmente como parte integral del acuerdo de paz. Los gobiernos nacionales suelen participar directamen­te en la planificación y la implementación de programas de DDR, en asociación con países donantes y organizaciones internacionales, en particular la ONU. Además del Departamento de Operaciones de Man­tenimiento de la Paz (DPKO), suele participar desde el primer momento el PNUD o Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo; el Ban­co Mundial, para asesorar en la reconstrucción y recabar y gestionar fondos; el Fondo para los Niños (UNICEF), el Fondo de Desarrollo para la Mujer (UNIFEM) y la Oficina del Alto Comisionado para Refugiados (UNHCR), así como ONG.