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La transformación de las Fuerzas Armadas en América Latina ante el crimen organizado

Articulo cedido por:

PRESENTACIÓN DEL COMANDANTE GENERAL DEL EJÉRCITO

Como Comandante General del Ejército del Perú me complace presentar la primera publicación del CEEEP, porque reúne características de importancia y actualidad. En primer lugar, por brindar una mirada hacia el futuro de nuestras FF.AA. en sus nuevos roles y aplicar una prospectiva a las amenazas emergentes, así como el combate al crimen organizado. Nuevas tareas que representan un reto ante los procesos de transformación de las FF.AA. que se vienen realizando en el mundo y de manera particular en nuestra región. La importancia del tema justifica por sí mismo la realización de este libro, sin embargo, para nosotros adquiere un valor especial, ya que se encuentra enmarcado dentro de uno de los objetivos institucionales del Ejército a través del CEEEP: desarrollar pensamiento estratégico en temas de seguridad y defensa, mediante la investigación científica para contribuir a la toma de decisiones y a la solución de problemas de carácter institucional. En consecuencia, y sin duda alguna, este trabajo es el mejor inicio mediante el cual comenzar a alimentar las bases y referencias necesarias para la configuración de nuestro pensamiento estratégico.

En segundo lugar, quisiera destacar la perspectiva internacional que aporta este libro, ya que se constituye en una potente herramienta de análisis comparativo de las diferentes formas y grados de implicación de otros ejércitos para hacer frente, de manera más efectiva, a las amenazas de naturaleza transnacional. El CEEEP contempla, como propósito fundacional adoptar nuevas herramientas de análisis que correspondan con esta nueva realidad, de ahí que ha adoptado la intención de recrear nuevas categorías de análisis que superen el marco nacional para entender la actual complejidad global. . En tercer lugar, es importante señalar la coherencia entre esta publicación y los objetivos que plantea el CEEEP. La internacionalización y la calidad de los análisis son características principales tanto de este libro como de los objetivos y exigencias del CEEEP. Los autores son académicos, civiles y militares, latinoamericanos, norteamericanos, españoles y peruanos, procedentes de prestigiosas universidades y de centros de análisis, a los que quiero mostrar mi agradecimiento por su valiosa participación y cooperación a la consolidación del CEEEP. Ellos constituyen una sólida base sobre la que se pretende desarrollar una amplia red de colaboradores que con sus reflexiones contribuyan, desde la sociedad, al cumplimiento de los objetivos de nuestro centro de pensamiento.


Por último, no puedo dejar de mencionar la entusiasta y generosa participación del Real Instituto Elcano, con quien el Ejército del Perú ha firmado un convenio de cooperación académica. El interés y la motivación, desde el inicio de esta fructífera relación institucional, del Real Instituto Elcano ha sido un impulso trascendental para el desarrollo de las primeras iniciativas del CEEEP. Sin su apoyo no sería posible este libro, importante por el tema que aborda y por la calidad de su contenido. Son muchas las aportaciones del Real Instituto Elcano en el presente y para el futuro, ya que tengo la esperanza de continuar realizando otros trabajos de interés mutuo con tan prestigiosa y reconocida institución.

General de Ejército
Jorge Orlando Céliz Kuong
Comandante General del Ejército Lima
enero de 2019

INTRODUCCIÓN

La importancia del crimen organizado en América Latina ha venido creciendo en los últimos años, vinculada especialmente a dos factores: el incremento de la violencia, especialmente en zonas urbanas, y la utilización de la corrupción, que funciona como facilitador para las distintas manifestaciones del crimen organizado.

En este sentido, vale aclarar que consideramos al crimen organizado no como un delito en sí mismo sino como “una forma de cometer delitos (en plural) caracterizada por dos condiciones: cierto nivel de planificación, y la participación conjunta y coordinada de varios individuos” (De La Corte Ibáñez y Giménez-Salinas Framis, 2015: p.19). La criminalidad organizada, en consecuencia, adopta múltiples formas siendo el narcotráfico el que actúa como potenciador en América Latina. Sin embargo, como destaca Sampó (2017: p. 29), es posible identificar otras cinco manifestaciones en la región, a saber: tráfico y trata de personas, tráfico de armas pequeñas y livianas, lavado de activos, tráfico de recursos naturales y contrabando de mercancías, falsificadas en muchos casos.

Ciertamente, la violencia no siempre responde a la existencia del crimen organizado. Sin embargo, sí suelen coincidir altas tasas de violencia, como resultado de la dinámica establecida entre las organizaciones criminales que se asientan en América Latina, cuando compiten por el control territorial y las rutas de tráfico. En estos casos, los niveles de violencia han alcanzado números escandalosamente altos (Sampo, 2018). En términos generales, de acuerdo con el último informe del Instituto Igarapé (2018: p. 2), América Latina concentra el 8 % de la población mundial y el 33 % de los homicidios que tienen lugar en el planeta. Diecisiete de los 20 países con más asesinatos en el mundo, están ubicados en Latinoamérica y el Caribe, llamando la atención sobre El Salvador, Venezuela y Honduras, que tienen una tasa de entre 50 y 60 homicidios por cada 100,000 habitantes, y Brasil, Guatemala, Colombia y México, que fluctúan entre 20 y 28 homicidios por cada 100,000 habitantes (Muggah y Aguirre Tobón, 2018: p. 4). Vale destacar que la tasa mundial de homicidios ronda los 6/100,000 habitantes, es decir, que los países mencionados -como mínimo-cuadriplican este indicador. Sin embargo, robos, lesiones, hurtos y violaciones también son indicadores de violencia en los que otros países de América Latina, como Argentina, Uruguay y Perú, también presentan altos índices (Resdal, 2016: p. 9).

Con manifestaciones más o menos violentas, la pregunta no es tanto por qué hay crimen organizado en América Latina, ya que existe en todo el mundo; sino por qué tiene una particular implantación en la región. Ciertamente, cualquier explicación ha de abordarse bajo un enfoque multicausal, contemplando factores de muy diferente naturaleza, como la pobreza y/o la desigualdad, pero sin duda los factores institucionales y/o la debilidad del imperio de la ley son decisivos para explicar esta particularidad. En América Latina, la debilidad institucional y la incapacidad de imponer el imperio de la ley a todos los ciudadanos y en todos los territorios, por igual y sin excepciones, es un factor decisivo para explicar la penetración del crimen organizado en estos países. Un síntoma fundamental de este problema es la corrupción, de carácter sistémico, y los países latinoamericanos, según el Índice de Percepción de la Corrupción que publica todos los años Transparencia Internacional, se encuentran entre los más corruptos del mundo (2017). La corrupción es un campo abonado para el desarrollo del crimen organizado y un síntoma de la debilidad del imperio de la ley. De hecho se detecta una correlación entre el imperio de la ley, la corrupción y la criminalidad organizada. A mayor debilidad del primero, mayores tasas de corrupción y, en consecuencia, mayor extensión y poder de estas redes criminales. Dicha correlación puede constatarse en América Latina. De hecho, no por casualidad, los países menos afectados por el crimen organizado como Chile o Uruguay, gozan de mayor fortaleza del imperio de la ley y de inferiores niveles de corrupción que el resto de la región. Por el contrario, la región centroamericana, con altos niveles de implantación de criminalidad organizada y violencia, también se caracteriza por su bajo índice de imperio de la ley y altos niveles de corrupción (Alda, 2017).

Frente a este escenario, los gobiernos de América Latina han adoptado cada vez más soluciones relacionadas con el empleo de las Fuerzas Armadas en el combate al crimen organizado, considerado responsable de gran parte de la violencia en la región. A pesar de que este empleo no se ha adoptado, en todos los países, de la misma forma -como podremos ver a lo largo del libro- en mayor o menor medida la totalidad de los gobiernos de la región ha involucrado a las Fuerzas Armadas en la lucha contra el crimen organizado. La pluralidad de los países contemplados permite constatar esta tendencia en América Latina. No solo eso, al considerarse además el referente español (similar a la mayoría de los casos europeos) y el norteamericano, este volumen ofrece una visión general sobre el papel de las FF.AA. en el escenario internacional, en general, y al mismo tiempo contemplar qué diferencias o puntos en común presentan estas tendencias generales de la región, en relación con otras realidades del planeta.

Por lo que respecta a la región latinoamericana, a través de los capítulos que componen este volumen, es posible constatar que, desde el inicio del período contemplado (2008) hasta la actualidad, sin excepciones, las FF.AA. se han implicado en el combate contra el crimen organizado. Sin duda, el grado de implicación y la forma de llevarlo a cabo es diferente. Las tareas van desde el apoyo logístico a la policía hasta la detención de sospechosos por parte de los mismos militares. Así ocurre en Uruguay, donde los uniformados pueden detener a un ciudadano ante un delito flagrante (Alda, 2018). En Centroamérica, los Ejércitos llevan un tiempo realizando misiones policiales (Trujillo, 2018). El caso hondureño podría ser paradigmático. En este momento, una de las claves que ha garantizado, según el mismo gobierno, su exitosa política de reducción de homicidios se ha basado en la actuación de la Fuerza de Seguridad Interinstitucional Nacional (FUSINA). Una fuerza interinstitucional, liderada por el Ministerio de Defensa y las FF.AA. e integrada además por la policía y agentes de la justicia. Este un ejemplo inequívoco de la militarización de la seguridad, donde las Fuerzas Armadas no solo participan sino también, en ocasiones, lideran el combate contra el crimen organizado y la violencia criminal en general.

Si contemplamos el caso español -como representante de Europa- y el caso norteamericano, podemos apreciar que la separación entre seguridad interior y exterior es mucho más clara y el papel de las FF.AA. se concreta en la defensa de la soberanía nacional y en seguridad internacional, mediante la participación en misiones de paz. Sin embargo, no por ello se dejarán de señalar los nuevos espacios en que las FF.AA. están participando y/o en los que prevén implicarse cada vez más en el medio plazo, como el crimen organizado. En este sentido, podría afirmarse que América Latina habría iniciado, con una diferencia de años y de manera mucho más acelerada, la implicación de las FF.AA. en la lucha contra el crimen organizado, con respecto al caso europeo y norteamericano. Sin dejar de señalar, además, como se pone de manifiesto en el presente trabajo, que dicha implicación es improvisada y sin la necesaria planificación para que las instituciones armadas lleven a cabo esta misión.

Los casos analizados nos permiten también confirmar que, pese a los diferentes ritmos y formas de implicación, la participación de las FF.AA. contra el crimen organizado se justifica invariablemente como una medida temporal, aunque ya han transcurrido más de diez años en México, Centroamérica e incluso Brasil.

Particularmente significativo es el caso mexicano, donde su recientemente elegido presidente, Andrés López Obrador, antes de las elecciones anunció la retirada de los militares de tareas policiales y de seguridad interior, y sin embargo, tras jurar el cargo ha confirmado la permanencia de los militares en estas tareas, ante la dependencia institucional a la contribución que realizan las fuerzas militares a la seguridad (Benítez, 2018). En este tiempo se detecta una nueva coincidencia, a nivel regional, las FF.AA., pese a la participación en esta tarea, continúan conservando una estructura, equipamiento y marco legal correspondiente a una fuerza configurada para la defensa nacional, frente a un enemigo externo, en coherencia con su principal misión. La principal contradicción es que en estos momentos se dedican fundamentalmente a las llamadas misiones secundarias, entre ellas el combate al crimen organizado (Resdal, 2018).

Sin duda, este aspecto abre un espacio de incertidumbre y de numerosas cuestiones que se ponen de manifiesto en los diferentes capítulos. ¿Pueden ser eficientes unas FF.AA. cuya configuración no se corresponde con las misiones que llevan a cabo? Es decir, unas fuerzas preparadas para la defensa exterior, ¿son las fuerzas más adecuadas para combatir el crimen organizado? Esta es una amenaza que exige desarrollar un potente aparato de inteligencia criminal que es radicalmente distinto a la inteligencia militar. Sin olvidar que los militares carecen del respaldo legal necesario para operar en la persecución de este tipo de criminalidad, y los ciudadanos igualmente carecen de la protección legal ante la actuación de las FF.AA., que pueden ocasionar violaciones de derechos humanos, como así se ha constatado, al carecer de la formación necesaria para trabajar con y entre la población civil para llevar a cabo esta misión. De hecho, la doctrina o el equipamiento tampoco son los adecuados para llevar a cabo dicha tarea.

Esta situación es la que motivó la necesidad de llevar a cabo este trabajo colectivo, con dos objetivos principales:

  1. Realizar un diagnóstico, a través del análisis particularizado por países.
  2. Impulsar un debate que contribuya a concretar el proceso de transformación en que, sin excepción, todas las FF.AA. señalan estar inmersas. Es decir, definir en qué consiste y qué tipo de fuerza se pretende construir.
    El libro está organizado en dos grandes partes. En la primera, Sonia Alda introduce la discusión central del volumen al plantear que, a pesar de estar preparadas para la defensa exterior, en la actualidad las FF.AA. son utilizadas para luchar contra el crimen organizado. A pesar de ello, no se ha diseñado de manera integral un cambio para adecuar al instrumento militar de acuerdo a las misiones -en la mayor parte de los casos, subsidiarias-que concentran sus esfuerzos y los cambios habidos han sido improvisados y parciales. A partir de allí, Alda busca poner en discusión qué FF.AA. necesitamos para hacer frente al nuevo escenario de seguridad.
    En el segundo capítulo, Celina Realuyo analiza la evolución de las amenazas planteadas por el crimen organizado transnacional en las Américas y la estrategia de seguridad de Estados Unidos dirigida a combatir este flagelo, así como el rol de las distintas agencias norteamericanas en el combate antinarcóticos. Adicionalmente, un aporte interesante del capítulo es la explicación sobre el rol de los Comandos Norte y Sur de los EE.UU.
    En el tercer capítulo, Mario Laborie explica la experiencia de transformación de las FF.AA. españolas en la última década, haciendo hincapié en que se trata más bien de una “evolución”, en tanto los requerimientos del entorno exigen cambios permanentes. Asimismo, pone de manifiesto los principales desafíos que enfrentan las FF.AA. españolas.
    La segunda parte del libro se centra en los casos latinoamericanos. Para ello, se analizan países que han encarado distintos grados de involucramiento de sus FF.AA. en el combate al crimen organizado y, por tanto, han debido transformarse. Después de este recorrido, queda claro que todos los países de la región han involucrado en mayor o menor medida a las FF.AA. en la lucha contra el crimen organizado. Sin embargo, en algunos países es una misión subsidiaria y en otros es principal. Es por eso que esta segunda parte comienza con los países que siempre fueron considerados reticentes al cambio: Argentina, Uruguay y Chile.
  3. Carolina Sampó analiza la transformación de las FF.AA. desde la transición a la democracia poniendo de manifiesto la resistencia al cambio -como resultado de las heridas abiertas por la cruenta dictadura militar que terminó en 1983- y dando cuenta de cómo se han ampliado sus funciones, a partir de usos y costumbres, que han venido a quedar cristalizados en las modificaciones del marco legal generadas en 2018. Asimismo, analiza el avance de la criminalidad y su vinculación con el incremento de la violencia en Argentina. Finalmente, trabaja sobre los cambios en el andamiaje normativo.
  4. Rosario Rodríguez Cuitiño analiza el rol tradicional de las FF.AA. uruguayas, así como la incorporación de misiones subsidiarias a partir de la transformación a la que se han sometido. Describe además la situación del Uruguay en torno al avance del crimen organizado y el terrorismo, y da cuenta de la transformación de las FF.AA. a partir del reconocimiento de los cambios en el entorno de seguridad.
  5. Finalmente, Concepción Anguita Olmedo y Valeska Troncoso trabajan sobre las transformaciones de las FF.AA. chilenas haciendo hincapié en cómo se modificaron después de la transición democrática. Adicionalmente, analizan el rol del crimen organizado en la agenda de seguridad y el involucramiento de las instituciones armadas -específicamente de la Marina- en su combate.
  6. Una vez culminado el análisis de los países identificados como los que entienden a la defensa solo en términos tradicionales -aunque ya no sea estrictamente así-, nos centramos en el análisis de aquellos casos que vienen utilizando a las FF.AA. en el combate al crimen organizado.
  7. Raúl Benítez Manaut analiza el combate al crimen organizado que han llevado adelante las FF.AA. mexicanas a partir del lanzamiento de la “Guerra a las drogas” bajo la presidencia de Felipe Calderón, teniendo en cuenta el empoderamiento de las fuerzas
  8. como consecuencia de las responsabilidades que les otorgaron en el combate al narcotráfico. Adicionalmente, el autor trabaja sobre el deterioro de la situación de seguridad en la actualidad y las propuestas del presidente López Obrador, que aparentemente mantendrá el rol de las FF.AA., aun cuando creará la Guardia Nacional.
  9. Brasil es otro caso que merece especial atención, no solo por los crecientes niveles de violencia vinculados a la criminalidad sino también por el cada vez más frecuente empleo de las FF.AA. en misiones no tradicionales. Anaís Medeiros Passos analiza el marco institucional y legal que estipula la actuación de las FF.AA. brasileras en la lucha contra el narcotráfico, concentrándose en Río de Janeiro y en los operativos para la Garantía de la Ley y el Orden.
  10. Mariano Bartolomé, por su parte, analiza dos casos interesantes y de los que hay poco escrito: Venezuela y Bolivia. Pese a la afinidad ideológica, los casos difieren entre sí. En Bolivia, las FF.AA. participan de la lucha contra el narcotráfico desde los años ochenta, aunque sus funciones se han ido ampliando, y hoy incluyen la erradicación manual de plantaciones ilegales, la vigilancia y el control fronterizo. En el caso de Venezuela, la creación de la Fuerza Armada Nacional y la sanción de la Ley Orgánica de Seguridad de la Nación, junto con la creciente militarización de la seguridad interior, hicieron que los uniformados ganaran relevancia en la lucha contra el narcotráfico, a pesar de las acusaciones de corrupción que permean las cúpulas más altas del poder.
  11. El complejo caso colombiano es analizado por Jerónimo Ríos Sierra en el marco del conflicto interno de ese país, considerando la transformación de las FF.AA. y su rol en la lucha contra el narcotráfico. En ese escenario, el autor considera que existen dos grandes períodos por analizar: el conflicto armado y el papel reactivo de las FF.AA. (2007-2010), y el inicio del diálogo con las FARC hasta la firma del acuerdo de paz, en conjunto con la modificación de la política contra las drogas (2010-2017).
  12. Pedro Trujillo trabaja sobre el rol de las FF.AA. en los países del Triángulo Norte centroamericano -Honduras, El Salvador y Guatemala- donde la proliferación de maras, manifestaciones del crimen organizado y violencia vinculada a su accionar ha alcanzado niveles alarmantes hasta convertirse en una de las zonas más
  13. violentas del mundo. El autor destaca las diferencias existentes entre los países de la región en torno al marco normativo que provee a las FF.AA. de funciones, pero también da cuenta de lo que en realidad acontece.
  14. Para el caso del Perú, Nicolás Zevallos, Jaris Mujica y Frank Casas analizan, en primer lugar, la transformación del crimen organizado y las amenazas relacionadas con su accionar. Además, trabajan sobre cómo la violencia no se ha disparado en el país y qué efectos tiene la evolución de la criminalidad sobre la economía. Finalmente, se centran en el marco normativo que posibilita el empleo de las FF.AA. en la lucha contra el crimen organizado y plantean escenarios de intervención.
  15. Finalmente, Bertha García Gallegos trabaja el caso de Ecuador, desde el inicio del gobierno de Rafael Correa, y se centra en el debate que se llevó adelante sobre cómo definir la seguridad para terminar acuñando la idea de Seguridad Integral. Finalmente, analiza el marco normativo que permite que las FF.AA. colaboren en el mantenimiento de esa seguridad integral.
  16. Como podremos ver en detalle a lo largo del libro, la región se encuentra llena de matices -algunos más claros que otros- en lo que hace a las posibilidades de utilización del instrumento militar en el combate al crimen organizado. Sin embargo, lo que queda claro es que todos los países de la región han incorporado, en mayor o menor medida, como misiones principales o subsidiarias, a las FF.AA. para luchar frente al avance del crimen organizado. Esta militarización de la seguridad tiene como contracara la policialización de dichas fuerzas, y ambas generan una transformación en las instituciones que no parece haber sido planificada ni pensada en detalle por los países que la están llevando adelante. En consecuencia, lo que se distinguen son distintas iniciativas que no necesariamente conllevan un mismo objetivo último, pero que sin duda afectan a la identidad misma de las FF.AA.
  17. En resumen, más allá del debate sobre si es eficiente o no el empleo de las FF.AA. en el combate al crimen organizado, creemos que es necesario pensar hacia dónde va la institución, considerando que su involucramiento en cuestiones de seguridad genera una transformación importante para la que hay que prepararse, modificando
  18. no solo las misiones de las FF.AA., sino, en consecuencia, la doctrina y la formación que se les brinda a sus miembros. Si la decisión de los países es continuar en este camino hacia la policialización de las FF.AA. creemos que es necesario diseñar un plan para generar la evolución -tal como lo resalta Laborie- de las FF.AA., de manera tal que sean capaces de hacer frente a las misiones que se les imponen.
  19. Está claro que los gobiernos de la región han optado por políticas cortoplacistas, que en muchos casos les generan redito electoral, de ahí su carácter fundamentalmente punitivo. En este sentido, creemos que además de transformar a las FF.AA. de cara a los desafíos que deberán enfrentar, es necesario generar políticas preventivas que apunten a evitar que el crimen organizado se siga expandiendo en nuestras sociedades, pero, sobre todo, que siga cooptando a gran parte de nuestros ciudadanos. Para ello es necesario un plan, que se desarrolle en tres tiempos: por un lado, que trabaje en lo inmediato -como se ha venido haciendo- a partir de los instrumentos que cada una de las normas aporta a los países de la región. Es decir, que allí donde está permitido el empleo de las FF.AA. en el combate al crimen organizado y es necesaria su incorporación, se lleve a cabo. En segundo lugar, que las FF.AA. como institución comiencen una transformación identitaria que dé cuenta de estas nuevas misiones -siempre de acuerdo con el marco normativo vigente y con las limitaciones que esta plantea- a partir de la reeducación de sus miembros y de la formación de nuevas generaciones. Finalmente, creemos que es necesario trabajar a más largo plazo generando políticas preventivas que eviten que el crimen organizado se siga propagando y sus redes, profundizando. Para ello, es necesario reeducar a las generaciones futuras y generar oportunidades que los alejen de las organizaciones criminales. En ese sentido, eliminar el caldo de cultivo del que se vale el crimen organizado es central para contener su crecimiento, al tiempo que mejorar las condiciones de vida de buena parte de la sociedad es indispensable para alcanzar una mayor calidad de vida, no solo en términos económicos sino también de seguridad. Solo de esa forma la espiral de violencia desatada en América Latina podrá ser desactivada.
  20. Sin duda, queda mucho trabajo por realizar en nuestra región. Pero, de lo que estamos seguras es que hasta que no se determine para qué se necesita a las FF.AA. en el escenario de seguridad actual, así como qué rol se les quiere asignar, todos los cambios generados serán meras improvisaciones que difícilmente lleguen ser exitosas, ya sea en combatir al crimen organizado o en reducir la violencia imperante. En consecuencia, la clase política debe debatir el rol de las FF.AA. y planificar su empleo, lo que a todas luces parece necesario.
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Fecha de publicaciónenero, 2019

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