Apoyo ciudadano a los elementos, instrumentos y procesos de una Ley de Cambio Climático y Transición Energética
1. Resumen ejecutivo
España está inmersa en el desarrollo de su Ley de Cambio Climático y Transición Energética.1 Dicha ley proporcionará, previsiblemente, el marco legal para el cumplimiento de los compromisos europeos e internacionales establecidos en el Acuerdo de París. El gobierno ha presentado un Anteproyecto de Ley y tanto el Partido Popular como Unidas Podemos han presentado sus respectivas Proposiciones de Ley de Cambio Climático y Transición Energética. En este contexto, el Real Instituto Elcano ha elaborado una encuesta para analizar el nivel de apoyo ciudadano a los distintos elementos potenciales de la futura ley. Para ello, se llevó a cabo una revisión de la literatura centrada en siete casos de estudio,2 paradigmáticos a nivel global, que sirvieron para identificar los elementos y procesos a considerar en la adopción de leyes climáticas.3 Además, se analizaron las mencionadas proposiciones de ley del Partido Popular y de Unidas Podemos, así como el Anteproyecto de Ley y el Plan Nacional Integrado de Energía y Clima (PNIEC) presentados por el gobierno en febrero de 2019.4
Adicionalmente, se ha analizado la preocupación por el medio ambiente en general y el grado de familiaridad con el término “cambio climático”. También se ha estudiado el conocimiento de los españoles sobre las ideas generales derivadas del último informe del IPCC5 relativas a la existencia del cambio climático, su origen antropogénico (causado por el hombre) y los impactos ya perceptibles del mismo. Asimismo, se ha preguntado a los españoles por el grado de responsabilidad que asignan a distintas instituciones y a ellos mismos como causantes del cambio climático.
Se han analizado las intenciones de los españoles en lo que se refiere a disposición a pagar para evitar el cambio climático. Basándonos en el objetivo de renovar el parque automovilístico e impulsar el vehículo eléctrico, recogido en el actual borrador del PNIEC, se contempla un aumento del impuesto de circulación como medio de pago para internalizar los costes de las emisiones de gases de efecto invernadero.6 Se ha preguntado a los entrevistados por su disposición a aceptar distintos proyectos de compensación por los impactos del cambio climático. Por último, se ha pedido a los entrevistados que proporcionen información sobre sus hábitos de consumo en lo referente a aquellas actividades que, según la literatura, contribuyen en mayor medida a generar emisiones de gases de efecto invernadero.
Los resultados de esta encuesta indican que los españoles están preocupados por el medio ambiente, mostrando unos niveles de preocupación, medidos a través de la escala NEP (New Ecological Paradigm),7 similares a otros países occidentales y desarrollados. La inmensa mayoría de los españoles ha oído hablar del cambio climático y lo consideran como la mayor amenaza a la que se enfrenta el mundo.8 Las personas entrevistadas están familiarizadas con las ideas generales relativas a la existencia del cambio climático, las causas antropogénicas y los impactos ya palpables del mismo. La gran mayoría de los entrevistados opina que los compromisos actuales son insuficientes para limitar los peores impactos del cambio climático y que España no hace lo suficiente para luchar contra el mismo. Por otro lado, los españoles responsabilizan del cambio climático en primer lugar a las empresas, seguidas del gobierno, otros países y, finalmente, a cada uno de nosotros.
Respecto a las actitudes de los ciudadanos españoles, es destacable que más del 90% de los entrevistados está de acuerdo con que se dedique parte de los Presupuestos Generales del Estado a compensar los daños causados por el cambio climático, en especial a aumentar el capital natural de España a través de la reforestación y la limpieza de bosques, aunque eso implique que queden menos recursos estatales disponibles para otros fines. Por otro lado, el 57% de los entrevistados indica que estaría dispuesto a pagar más por el impuesto de circulación de su vehículo para evitar los impactos del cambio climático, con una media anual de 46 euros.9
La práctica totalidad de los entrevistados apoya que España tenga una Ley de Cambio Climático y Transición Energética. Existe un amplio apoyo al establecimiento de objetivos climáticos sectoriales, a la inclusión del objetivo de neutralidad en carbono,10 y al establecimiento de un comité científico que establezca los objetivos de reducción de emisiones. Además, la inmensa mayoría de los entrevistados está de acuerdo con que los decisores públicos se guíen por las recomendaciones de los científicos para la adopción de objetivos climáticos. También existe un apoyo generalizado a que el sector bancario financie en el futuro proyectos y empresas que no aumenten las emisiones de gases de efecto invernadero.
En cuanto a las energías renovables, la transición hacia un sistema eléctrico descarbonizado cuenta con el respaldo generalizado de los españoles. Por otro lado, más de dos terceras partes de los entrevistados está de acuerdo con que se reduzca el uso de los actuales vehículos con motores de combustión interna, si bien es de esperar que la disposición a cambiar el vehículo propio dependerá de variables socioeconómicas, de la diferencia de precios entre los vehículos de combustión interna y los vehículos eléctricos (u otros vehículos alternativos), de la extensión de la infraestructura de la red de recarga, etc.11 Existe también un amplio apoyo a la inversión en investigación de nuevas formas de energía, aunque estas inversiones reduzcan los fondos para otros proyectos. Respecto a las centrales nucleares, menos de una cuarta parte de los entrevistados está a favor de ampliar su vida útil. Por último, existe un apoyo significativo a pagar más impuestos por las emisiones de gases de efecto invernadero, aunque este apoyo es menor que el recibido por otros elementos analizados.
Por último, en cuanto a las acciones individuales con impacto significativo en las emisiones de gases de efecto invernadero las más extendidas son la separación de residuos, el secado al aire libre de la ropa y la reducción en el consumo de carne. Si bien un porcentaje elevado de la muestra está a favor de que la banca invierta en proyectos que ayuden al medio ambiente, pocos han tomado acción en este sentido todavía ya que tan sólo un 5% de las personas entrevistadas ha preguntado a su banco si invierte su dinero en proyectos que ayuden al medio ambiente.
De esta encuesta se deriva que, en general, los españoles respaldan los elementos, instrumentos y procesos de las leyes climáticas ambiciosas que están aprobándose en otros países.
2. Introducción
España es uno de los países de la UE en los que se esperan mayores impactos del cambio climático.12 En términos de contribución a la generación de gases de efecto invernadero España emite el 0,8% de las emisiones mundiales y es el sexto mayor emisor de la UE-28, con un 8% de las emisiones.13 También es el país europeo en el que más han aumentado las emisiones de gases de efecto invernadero en valor absoluto14 entre 1990 y 2017, principalmente a causa de las emisiones provenientes del sector del transporte rodado, la generación de electricidad y calor, el sector residencial y los servicios.15
Los españoles son, tras los portugueses, los ciudadanos europeos que indican estar más preocupados por el cambio climático,16 aunque es preciso recordar que los ciudadanos europeos, en conjunto, sitúan la pobreza, el hambre, la falta de acceso al agua potable o el terrorismo por delante del cambio climático como problemas más importantes para el mundo.17 En España el sector privado muestra preferencias diversas en lo que a la acción climática se refiere.18 Hay empresas que demandan una acción limitada, gradual y sujeta a que haya unas reglas comunes y compartidas, para limitar las desventajas competitivas originadas por una legislación climática restrictiva.19 También hay en España una nutrida representación de pymes y grandes empresas multinacionales que demandan una Ley de Cambio Climático y Transición Energética ambiciosa y alineada con las recomendaciones científicas y con los objetivos del Acuerdo de París, argumentando que los marcos regulatorios ambiciosos permiten aprovechar las oportunidades de una economía hipocarbónica.
En este contexto se plantea en España la adopción de una ley marco de clima y energía. España cuenta con un anteproyecto de Ley de Cambio Climático y Transición Energética, un borrador del Plan Nacional Integrado Energía y Clima (PNIEC), una Estrategia de Transición Justa y una Estrategia Nacional Contra la Pobreza Energética,20 presentados por el actual gobierno en funciones. Además, hay dos proposiciones de Ley de Cambio Climático y Transición Energética, una del Partido Popular y otra de Unidas Podemos.21 Al menos teóricamente, hay un amplio respaldo político a la aprobación de una Ley de Cambio Climático y Transición Energética. Los principales partidos coinciden, en gran medida, en los elementos esenciales que debe tener esta ley,22 aunque su nivel de ambición y preferencias en lo relativo al uso de instrumentos de política climática sean distintos.23
El hecho es que España no cuenta todavía con una Ley de Cambio Climático y Transición Energética ambiciosa y consensuada. No hay una hoja de ruta omnicomprensiva para el cambio de modelo económico hacia uno hipocarbónico que proporcione certidumbre a los inversores y respuestas a las demandas de acción de los ciudadanos. Tampoco hay información sobre el apoyo ciudadano a los elementos, instrumentos y procesos concretos que potencialmente podrían incluirse en la futura ley.
Así pues, en un entorno aparentemente propicio para la aprobación de un marco legislativo y ejecutivo de legislación climática, el programa de Energía y Cambio Climático del Real Instituto Elcano se marcó como objetivo en 2017 acompañar el proceso de reflexión para la adopción de la Ley de Cambio Climático y Transición Energética.
Dado que en la actualidad hay en el mundo más de 1.500 iniciativas legislativas y ejecutivas en marcha24 para luchar contra el cambio climático, estudiar los elementos y procesos clave de éstas podría ser de interés para aquellos países que, como España, se están planteando la aprobación de una Ley marco de Cambio Climático y Transición Energética. Así, uno de los proyectos que ha llevado a cabo el Real Instituto Elcano, con el Grantham Research Institute de la London School of Economics, es un análisis de los elementos y procesos a considerar en el desarrollo de una ley de cambio climático ambiciosa y duradera.25 Dicho análisis se basó en la comparación de la legislación climática (medidas legislativas y ejecutivas) en siete países: Chile, China, EEUU, Francia, México y el Reino Unido.
Los análisis de Elcano, en su empeño de ayudar a informar el debate sobre la Ley de Cambio Climático y Transición Energética, se apoyan en el marco conceptual de la difusión y transferencia de políticas. De acuerdo con el marco conceptual de la transferencia de políticas, para la resolución de un problema los países pueden adquirir “conocimiento sobre las políticas, la gestión administrativa, las instituciones en un lugar o momento determinado para usarlo en el desarrollo de políticas, gestión administrativa e instituciones en otro momento o lugar”.26
Teniendo en cuenta la importancia del apoyo ciudadano para que la adopción e implementación efectiva de legislación climática se materialice, y basándonos en los resultados del informe sobre legislación climática comparada, el Programa de Energía y Cambio Climático y el área de opinión pública del Real Instituto Elcano elaboraron esta encuesta, financiada gracias a la aportación del European Climate Foundation. El equipo de investigación está compuesto por Gonzalo Escribano Francés, Carmen González Enríquez y Lara Lázaro Touza, investigadores principales del Real Instituto Elcano, María Loureiro, catedrática de la Universidad de Santiago de Compostela, y Alina Averchenkova, Distinguished Policy Fellow del Grantham Research Institute de la London School of Economics.
El objetivo principal de la encuesta es analizar el apoyo ciudadano a los elementos, procesos e instrumentos de una ley climática que incluyese las mejores prácticas disponibles a nivel internacional.
Esta encuesta pretende contribuir al conocimiento existente, ahora escaso, sobre las preferencias de los españoles sobre las políticas climáticas; proporcionar información a los decisores políticos sobre el apoyo a los distintos procesos, elementos e instrumentos de la Ley de Cambio Climático y Transición Energética, teniendo en cuenta las características socioeconómicas e ideológicas de los ciudadanos; y ayudar a una aplicación efectiva y duradera de la futura Ley de cambio Climático y Transición Energética basada en el conocimiento empírico relativo a la aceptación social de las normas, medidas e instrumentos climáticos propuestos.
El resto de este informe se estructura de la siguiente manera: el tercer apartado resume las preguntas de investigación y la metodología, detallando los elementos y procesos clave de la ley de cambio climático a evaluar por las personas entrevistadas. El cuarto apartado describe brevemente la ficha técnica de la encuesta. El quinto apartado analiza los resultados de la encuesta. Finalmente, el sexto apartado presenta las principales conclusiones del informe.